来源： 肖平辉 发布时间：2013年12月08日
在了解了我国葡萄酒立法的必要性和迫切性之后，我们需要审视一下国家如今为葡萄酒立法的环境。
萄酒立法
缺失顶层设计
严格意义上讲，中国的葡萄酒立法是缺失顶层设计的。笔者这里说的顶层设计的缺失有两层含义：第一层含义是顶层设计结构不简约，叠床架屋；第二层含义是顶层设计结构不明朗，芜杂不清。中国由三部门弄出了三套地理标志体系，叠床架屋，并有趋势将其“传染”到葡萄酒产业。但其实更严峻的问题是后者。中央有零星一两个部委对葡萄酒行业做微观的技术规范或产业政策宏观规划之类的。比如，质检总局其实在上世纪末就以国家标准的形式介入葡萄酒产业，先后发布葡萄酒的技术理化标准，近来还象征性地对烟台、昌黎等国内不少产区以国家标准的形式来界定葡萄酒地理标志保护。2012年，工业和信息化部制定《葡萄酒行业准入条件》，同年，工业和信息化部还联合农业部发布了《葡萄酒行业“十二五”发展规划》。即使是大到所有酒类法律制度，中国的顶层设计也是不够完美的。商务部对所有酒进行行业管理，功能有点像美国的酒类、烟草税收及贸易监管局。但是，其实中国所谓的酒业行业管理也就是所有酒的批零专卖权管理。也就是酒原料种植生产是不在行业管理之中的。这一点造就了中国酒行业管理与美国最大的不同，美国是酒的相对全链条从原料生产到消费者消费的全过程，而中国只管批零。商务部因此而制定了《酒类流通管理办法》，这其中也涵盖了葡萄酒。但是严格来讲，以上文本除了《酒类流通管理办法》外，其它都不是真正意义上的法律，效力偏低。这也造成了葡萄酒产业在国家层面基本处于无法可依的阶段。
然而，这也是很自然的。理解中国在葡萄酒立法的中央缺位的一个重要“钥匙”是，追溯中国的的酒水文化和现状。中国式白酒主体，几千年的传统大都是以干货粮食作物来酿酒，这与西方用鲜食水果，特别是用葡萄来酿酒形成鲜明的对比。因为葡萄等水果酿酒更多地将酿制文化前移至种植，从而形成对风土气候的膜拜。于是，政府对酿酒行为的监管也自然前移到了农业种植产业链，而以干货粮食作物来酿酒不存在或不倚重农业种植端。所以，我们看到法国是农业部门在监管酿酒，而中国的农业部门压根与酿酒不太有交集，也就可以理解了。还有就是，新中国建立之初，百废待兴，粮食等日常用品都属于计划定量供应阶段，酿酒要消耗大量却有限的粮食。于是，商务部门作为商品流通领域大政策规划执行者也管理起酒来。但是，现在的情况是，葡萄酒等其它水果类的酒日渐成为中国将来发展的酒种。于是，就出现了新的问题，将来哪个部委来管理这一摊呢？其实，中央现在自己也没法回答这个问题。产业依旧处于上升阶段，而且还是呈现地方集中发展态势。
就比如中国现在各产区都建立各式葡萄酒管理局，虽然编制、运作各不相同，都已具备对葡萄酒产业法律规范执行的雏形。
目前，中国的葡萄酒立法以地方散立的形式出现，地方星星之火形成燎原之势。2011年，辽宁通过《桓仁满族自治县冰葡萄酒管理条例》，并与2012年4月10日正式实施。今年2月1日，《宁夏回族自治区贺兰山东麓葡萄酒产区保护条例》正式实施，现在还有其它不少产区也跃跃欲试。今年山东省两会期间，山东省人大代表、中粮南王山谷君顶酒庄有限公司总裁陈云昌也建议，制定《山东省蓬莱葡萄酒产区保护条例》，以促进烟台蓬莱葡萄酒产业的健康发展。依笔者现在掌握的信息来看：昌黎产区现在也在出台新的地方法规。
立法者
需要有远见和魄力
笔者认为，中国有关葡萄酒的立法还属于草创期，还有一个立法者的远见和魄力问题。比如，关于近些年来出现的葡萄酒造假问题。政府在处理这些问题上最能反映出魄力和远见来。中国地方经济发展有一个GDP导向的语境，因为发展经济的需要，不可避免把葡萄酒发展当做挣快钱的产业。然后出了问题，就应该下狠心去治理。笔者曾撰文指出：昌黎假酒事件后，中国酒业的出路，笔者觉得取决于两个角色的远见。第一位的是产业界本身自洁，这个叫产业自制。生产者要应该爱惜“羽毛”，行业需要有远见，加强自律，可以建立有担当的行业机构。第二是作为政府在外围要进行大扫除工作，这个就是要加强立法：政府作为外围监管者，对于造假者，毫不留情，就是牺牲暂时的GDP也要予以清除。向前规划中国葡萄酒地理标志产区制度建设；立法要有“牙齿”，以危机为契机，比如对造假者，实行行业终身禁入，抬高门槛，洗牌行业。
立法
对现有体制的突破有限
中国葡萄酒还有一个重大的战略问题就是立法对现有体制的突破性。为什么要讲这个问题呢？因为中国现实很多有关葡萄酒的立法是自下而上的，这个最大的问题就在于，立法本身就有地方局限性，这里体现为两点。第一，立法的自由空间更少了。特别是在涉及到土地流转等影响葡萄酒产业的关键性问题上，现在还没有任何省份能够突破现有体制框架立法。笔者曾撰文呼吁中央政府放开农业发展，以当年发展经济特区的魄力，建立以特色农产业如葡萄酒之类的农业特区，在特区内重新考虑农民地权问题。中国有立法权的地方政府自省而下的不多。宁夏举自治区之力发展酒业，地方立法直接由自治区政府牵头，立法来得要更加直接和有力。第二个是立法本身的创设性、自由空间。中国是一个典型的中央集权的国家，中央除了给类似经济特区等经济开发区之类的很多立法的创造性的自由外，自省以下，立法制度需要突破中国现有体制。这是一个重大的战略问题，值得进一步研究。
或可先设《酒法》，
内设葡萄酒专章
如果从法律文本角度上说，旧世界欧洲的葡萄酒法是世界上最为复杂的，体系庞杂，规制繁多，美国的复杂程度不亚于欧洲，而澳大利亚则简练统一。
笔者认为，中国可以同时在新旧世界中找到智慧，各取所长。旧世界把历史文化及品质嫁接到了极致，而新世界把商业模式做得深刻。所以，我们在立法的时候可以把这两个战略考虑进去。中国现在各大产区都在寻求立法，来提升产区的品格，这是一个好的态势。未来在中央政府层面，笔者认为，国务院应该介入，在各产区立法的基础上，形成国务院葡萄酒条例。但是，最后将条例上升到全国人大层级的法律似无可能。一种曲线的可能性是，中国在适当的时候由全国人大常委会推出《酒法》，在《酒法》中设葡萄酒专章。如果《酒法》还不成熟，国务院可以先立《酒业条例》，然后在适当的时候再由全国人大常委会升格为《酒法》。
但是，笔者认为，短期内由全国人大常委会推出《酒法》的可能性并不大。其实，产业界有零星声音提出来，很多是从扶持保护大的品牌角度上提出的，旨在打击酒类造假的知识产权侵权的行为。而《酒法》如果仅仅只是在这一个方面呼吁，从立法者角度上，不足以引起足够的重视。因为中国现行的《食品安全法》、《产品质量法》等等相邻相关的法律基本可以满足行业需要，就是要实施《酒法》也会有很多内容会与相邻相关的法律重叠。
虽然中国葡萄酒立法集中于第一板块，却并非说第二板块有关葡萄酒的社会安全立法不重要。任何一个酒种的过度发展，都有可能带来行业饱和及由此引发商家的过度推销，消费者过度饮用从而带来的社会纵酒问题。
2011年5月1日起，《刑法修正案(八)》正式实施，醉酒驾驶将追究驾驶人刑事责任。这个在行业里也曾掀起好一阵波澜。其实，从社会角度上说，这是中国的进步，短期内对酒业肯定有影响，但从长远来说，这未必是行业的坏事。酒不纵饮，但可以常饮。其实就是相当于提倡了量入为出，量力而行，对酒行业而言，也是在体现社会文明。所幸葡萄酒在所有的酒种当中属于酒精度中偏下，其所可能引发的社会问题远小于高度烈性蒸馏酒。所以，单独将葡萄酒单列出来对其可能引发的社会问题进行单独立法的可能性不大。一种可能性是中国通过制定不分酒种的覆盖全行业全酒类的《酒法》，内中可专章讨论酒，包括葡萄酒的社会安全性问题。
（作者系南澳大利亚大学食品葡萄酒法博士，德国国际合作机构（GIZ）中德法律合作项目顾问）
